2016年10月5日国务院办公厅印发了《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号）（以下简称《规划》）。这是我国历史上第一个专门为老年教育制定并颁布的国家专项规划，是前无古人、开历史先河的创举，必将载入史册。《规划》是指导全社会参与发展老年教育的纲领性文件，对于中国积极应对人口老龄化、推动老年教育创新发展、以及大力发展老龄服务事业和产业等都具有十分重要和深远的意义。
一、《规划》为老年教育事业展开了顶层设计
（一）老年教育顶层设计凸显
目前"顶层设计"已成为一个被广泛使用的名词。它是指从全局的角度，对某项事业的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；同时，这种顶层设计的成果又是可实施、可操作的。我国老年教育发展30多年来，虽然经历了由服务离休老干部到退休老干部直到全体老年人的教育对象转型、由休闲福利性到文化教育性的教育性质转型等发展过程，但由于缺乏顶层设计，使老年教育的发展总感到方向不明、战略缺失，导致转型升级总是在摸索中进行。广大老年教育工作者一直以来，都在翘首期盼国家层面的顶层设计。《规划》的出台，终于填补了这个空白，使老年教育有了“顶层设计”，在今后的发展上明确了方向，确立了目标，为实现老年教育质的飞跃奠定了坚实的基础。
（二）国家层面关于老年教育政策颁布密度增大
众所周知，从2010年以来，老年教育开始进入党和国家政府的视野之中。2010年7月，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010——2020）》，将“重视老年教育”六个字写入其中。这是老年教育第一次出现在国家教育纲要之中，首次在国家层面确立了老年教育的教育地位和教育属性。
时隔五年之后，2016年，党和国家政府对老年教育越发关注，制定和颁布政策的密度明显增大。
1.两办印发《意见》对老年教育工作有新要求
2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强和改进离退休干部工作的意见》（以下简称《意见》），这是自1982年老干部离退休制度建立以来，第一个以中办、国办两办名义印发的老干部工作综合性文件。《意见》也是第一个对老年教育作出具体部署、提出新要求的中央文件，为新时期做好老年教育工作提供了遵循，指明了方向。
2.“十三五”规划颁布首次在经济社会发展规划中提到老年教育
2016年3月，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划》中，出人意料把“发展老年教育”写入其中。这又是中国历史上的第一次，因为以往的十二个五年规划中从来没有出现过。这体现了党和国家的意志。党和国家意志是动员全国力量推进老年教育事业发展的根本保障。
3.《老年教育规划》出台全面部署老年教育的发展
2016年10月，老年教育专项规划出台。这是把老年教育事业实实在在地上升到了国家层面，上升到了政府议事日程，上升到了真正体现终身教育理念的教育体系之中。
“顶层设计”的一个更深层次的含义就是，意味着党和政府要为未来老年教育的航船当好“舵手”，当好“总设计师”，将对老年教育发展加强总体规划和长远规划，切实促进老年教育事业的蓬勃发展和可持续发展。
二、《规划》为老年教育全面发展设计了蓝图
《老年教育规划》，顾名思义是针对老年教育整体事业发展进行的规划。它既从老年教育的性质、目标、任务、行动、保障等做了全面部署；又从老年教育的形式、内容、方法、条件等进行了全方位梳理。展现了一个多维发展的蓝图。
（一）《规划》面向全社会进行全面部署
1.明确了老年教育具有教育与老龄事业的“双重”属性
《规划》开宗明义指出：“老年教育是我国教育事业和老龄事业的重要组成部分。发展老年教育，是积极应对人口老龄化、实现教育现代化、建设学习型社会的重要举措，是满足老年人多样化学习需求、提升老年人生活品质、促进社会和谐的必然要求。”这里进一步明确了老年教育具有教育事业与老龄事业的“双重”属性。也进一步说明了老年教育发展是社会需求和个体需求的“双重”要求。即：发展老年教育既是积极应对人口老龄化、建设学习型社会、促进社会和谐、实现教育现代化等社会要求，又是满足老年人学习需求、提升生活品质的个体要求。
2.规定了未来五年发展的量化目标
《规划》在“总体要求”的“主要目标”和“重点推进计划”的“老年教育机构基础能力提升计划”中，总共给出了五个量化目标，即：到2020年，（1）以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上。（2）全国县级以上城市原则上至少应有1所老年大学。（3）50%的乡镇(街道)建有老年学校。（4）30%的行政村(居委会)建有老年学习点。（5）推出1批创新典型和选取若干个养教结合试点。
这实际上是对从上到下各级政府行政部门下达的目标，非常全面且具体到位。它涵盖了全国老年人参与学习的总体目标，县以上城市、乡或街道、村或居委会应办老年大学、学校或学习点的目标，以及“养、医、体、文”等场所和养老服务机构等创办老年教育机构的模式、方式等的目标要求。
3.制定了五大方面的发展任务
（1）第一大任务是扩大老年教育资源供给，即对老年教育的普及化作出部署；（2）第二大任务是拓展老年教育发展路径，即对老年教育的内容、形式的拓展和创新等提出了具体任务；（3）第三大任务是加强老年教育支持服务，即促进老年教育的信息化、数字化，以及整合文、教、体、科技和媒体资源服务老年教育的任务。（4）四是创新老年教育发展机制，即鼓励社会力量参与老年教育。一方面鼓励社会各方投资老年教育，发挥市场作用，开发可营利的、有投资回报的有偿服务形式。同时促进诸如养老服务、旅游、服装服饰、文化等这些与老年教育相关产业的联动，推动投资增长和相关产业发展。而另一方面也支持老年教育领域社会组织和老年志愿服务团队的发展，提倡志愿者形式的无偿服务和无私奉献。（5）五是促进老年教育可持续发展，即加强学科建设与人才培养、理论与政策研究、国际交流合作等。
这五大任务的部署具有两大特点：一是针对主体多。既有针对城乡社区各级政府的，如优先发展城乡社区老年教育，完善基层社区老年教育服务体系，整合利用现有社区资源等；又有针对教育系统的，如推动普通高校和职业院校特别是艺术类、医药卫生类、师范类院校以及开放大学和广播电视大学等各级各类学校，向区域内老年人开放场地、提供课程等资源；既有针对已有各种类型老年大学的，如省、市两级老年大学，部门、行业企业、高校等举办的老年大学面向社会办学；又有针对养老机构的，如推进养教一体化，推动老年教育融入养老服务体系等。二是涉及范围广。《规划》中部署的五大任务，涉及到文化、教育、宣传、体育、科技、养老机构等众多行政系统、行业和部门。如教育系统提到高校、职校、开放大学、电大、网校、社区学院等；文化宣传方面，如提到了群众艺术馆、美术馆、图书馆、博物馆、文化馆(站、中心)，纪念馆、爱国主义示范基地、还有广播电视、报刊杂志、门户网站等媒体；涉及到体育、科技的，如提到公共体育设施、体育场馆、科技馆、科普教育基地、社区科普学校等；涉及养老的，提到各种养老机构，如社区老年人日间照料中心、托老所、老年养护院、城市社会福利院、农村敬老院等等。
（二）《规划》对老年教育内容和形式进行全方位梳理
1.内容上的梳理
《规划》在第二大任务“拓展老年教育发展路径”中，专门提到丰富老年教育内容和形式。其中内容有：积极开展老年人思想道德、科学文化、养生保健、心理健康、职业技能、法律法规、家庭理财、闲暇生活、代际沟通、生命尊严等方面的教育；在“重点推进计划”中的“社会主义核心价值观培育计划”里，特别强调将培育和践行社会主义核心价值观作为老年教育的重要内容。在这些内容中，有些是深受老年人喜爱因而已经成为非常热门且经久不衰的教育内容，比如科学文化、养生保健、闲暇生活等；也有一些是引导性的教育内容，也是老年教育三十多年来的传统教育内容，比如思想道德、心理健康、法律法规等；值得一提的是，教育内容中提出了与以上热门和传统教育内容并列的生命尊严、代际沟通、职业技能、核心价值观等教育内容，这是需要大力提倡的内容。这些内容以往在老年教育中有所忽略或有所回避，但实践和理论都证明却是不可或缺的内容。
此外，《规划》还把积极开发老年人力资源的任务，赋予了老年教育。主张老年教育要充分发挥老年人的智力优势、经验优势、技能优势，为其参与经济社会活动搭建平台、提供教育支持。还把老年教育发挥老年人在传承中华优秀传统文化、引导全社会特别是青少年培育和践行社会主义核心价值观等方面的积极作用，提到了更高的层面；把老年教育的参与、服务、奉献社会的内容加以拓展，强调鼓励老年人利用所学所长，在科学普及、环境保护、社区服务、治安维稳等诸多方面积极服务社会、奉献社会。
2.形式上的梳理
《规划》对老年教育的形式也做了细致的梳理。涉及到的教育形式多种多样，大大丰富和拓展了老年教育以往的教育形式和老年人学习形式。比如，提到“将课堂学习和各类文化活动相结合，积极探索体验式学习、远程学习、在线学习等模式，引导开展读书、讲座、参观、展演、游学、志愿服务等多种形式的老年教育活动”。“鼓励老年人自主学习，支持建立不同类型的学习团队”。支持建设老年健康艺术教育体验基地和示范性老年教育体验基地。支持老年人网上学习。推进线上线下一体化教学等等。
（三）《规划》对老年教育体制机制法制建设提出完善措施
1. 管理体制
《规划》提出“建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”。即党、政主导，文、教、民、组、老龄五方协作，其他相关部门参与的老年教育管理体制。
这是由于本规划所指的老年教育，综上所述，是一个办学主体众多，涉及范围广大的社会事业，无法局限于某一部门或机构，各行各业都有退休老年人，所有部门都有可能涉老，因此，老年人的学习需求问题与其说是教育的问题，其实更确切地说是一个社会问题。所以，《规划》为老年教育画出了一张多元化、全方位办老年教育的蓝图。从城市到农村，从机关到企业，从学校到军队，从中央部委到社区居委，从文、教、体、卫到养老机构，凡是有老年人的地方，就有老年人的学习需求，凡是有老年人学习需求的地方，就可以办各种形式的老年教育。但是，无论哪里都有各级党和政府的存在和领导，都会有各级涉老的相关部门，因此，这种多元化、全方位的老年教育格局，就只能形成党政主导，多部门协作的管理体制。任何一个部门全盘管理都是有局限性的。
至于具体管理部门和管理方式，则根据老年教育的形式和举办老年教育机构的单位或个人，按照各种相关制度和规定加以选择。《规划》要求各相关部门要按照职责分工，加强沟通协调，通过规划编制、政策制定、指导监督，共同研究解决老年教育发展中的重大问题。这种管理体制将是有利于促进老年教育发展，而不是限制和束缚其发展的管理体制。
2.法规制度建设
《规划》强调支持鼓励制定地方法规。国家层面关于老年教育的法律法规正在逐步健全和完善，同时也需要地方法规的补充来进一步的完善整个法律体系。
《规划》提出“研究完善涉及老年教育的相关制度”的要求。并且列出了一些急需建设的具体制度。比如，提出要纳入对各级政府相关部门绩效考评内容。纳入本地区经济社会发展规划和教育事业发展规划等的要求。提出建立老年教育教师岗位培训制度，支持老年教育机构教师、技术和管理人员的专业发展。专职人员在薪酬福利、业务进修、职务(职称)评聘、绩效考核等方面享有同类学校工作人员的同等权利和待遇。
此外，《规划》提倡形成政府、市场、社会组织和学习者等多主体分担和筹措老年教育经费的机制。
总之，《规划》为我国老年教育的发展，规划出了一个多元化、全方位大发展的格局，展示了老年教育的普及化、信息化、开放化以及合作化、创新化的发展大趋势。
三、《规划》为老年大学转型发展拓展了空间
众所周知，老年教育的主要形式之一，是现有的老年大学。目前在世界性的“积极老龄化”思潮影响下，在十八大提出的“五大发展理念”指引下，在全面建成小康社会的教育要求下，在我国老年群体的结构、需求发生变化的情况下，现有老年大学必须实现转型发展，其“转型升级”已刻不容缓。而关于“转型”发展问题，曾经众说纷纭。有人谈广义的老年教育转型升级，有人讲狭义的老年大学转型发展；有三个转型之说，也有四方面转型之论。到底如何转型？朝什么方向转型？以什么方式转型？本文在此从落实《规划》的视角，不谈广义的老年教育而仅论狭义的老年大学转型发展的问题。
笔者认为，现阶段老年大学的转型发展，应在《规划》所描绘的老年教育发展的蓝图中转型发展，在《规划》所引领的老年教育发展趋势中转型发展。
（一）在普及化的趋势中转型发展
党和政府近期十分重视老龄化问题，不仅重视顶层设计，还十分重视实际投入。近几年，各地政府对老年大学基础建设的投入稳步上升。2010年以来，政府投资数亿建设老年大学的实例不胜枚数。例如，2016年新近启用的长春市老年大学，政府投资3亿多元，建成5万平米，可容纳3万学员的新校区。为解决“一座难求”问题，各地老年大学纷纷挖潜扩容。无论扩建老年大学还是老年大学自身努力挖潜，目的都是为了解决老年人教育需求爆发式增长与供给严重不足的矛盾，尽可能扩大老年大学的容量，尽可能让更多的老年人进入老年大学学习。然而，靠老年大学新增教学面积，扩大办学规模，扩容学员的做法，在目前的形势和未来趋势下，已经远远不能满足老年教育普及的需要了。倘若仅仅依靠现有老年教育体系的努力，老年教育的公平性、普惠性依旧只能停留在梦想阶段。
《规划》的出台，给出了构建老年教育全社会供给多元机制和建立完备的老年教育支持服务体系的大视野、大格局思路，以形成全国、全社会总动员、齐努力的局面，这将是有效扩大老年教育覆盖率的有效举措。在《规划》框架下的老年教育普及化趋势中，现有老年大学应在功能上重新定位。
1. 强化老年大学的示范引领功能
我国老年大学发展33年来，各地均培育和树立了一批条件较好、质量较高、制度较全、颇具规模的规范化老年大学。这些老年大学已经成为本地区老年教育的优质资源，在老年教育事业发展中发挥着不可或缺、不可磨灭的独特功能。其功能主要表现在四个方面：一是促进老年人个体发展功能，即老年大学为建立新型老年社会群体、实现老年人人生价值发挥了重要的载体作用；二是促进社会发展功能，即老年大学为推进和谐社会建设和构建学习型社会发挥了积极促进和推动作用；三是普及老年教育的功能，即尽可能挖掘潜力满足逐年增长的老年人学习需求，为逐年扩大老年人受教育比例和覆盖面发挥实际作用；四是示范、引领功能，即对本地区基层老年教育建设和发展所起的带动、影响、辐射、服务和促进作用。
前三个功能是所有规范性老年大学所普遍具有的，也是三十年来体现老年大学辉煌成就的浓墨重彩的方面，是“显性”功能，更是老年大学以往的主要着力点。而第四个功能，即示范引领功能则相对来说属于“隐性”功能。许多老年大学在本地区始终发挥着示范引领作用，但并未得到彰显。而在普及化的趋势下，这个“隐性”功能将成为现有老年大学所独具的功能而被凸显出来，并将得到进一步强化。这是因为，《规划》将着力从根本上解决老年教育的普及化问题，从制度和结构、体系等方面满足老年教育需求。全面鼓励社会各个系统、各行各业在有条件的情况下开办各种形式的老年教育。如此一来，势必出现了老年教育向社区延伸、向高校延伸、向企业事业单位延伸的趋势，多元化兴办老年教育的局面将逐渐形成。然而，无论何种机构兴办的老年教育，在一定时期内都无法与专门为老年人所办的、有着长期办学经验、规模较大、课程设置丰富、教学及管理正规化的现有规范性老年大学相提并论，于是现有的老年大学仍然是老年教育中代表先进理念的先行者和排头兵，负有对各种形式的老年教育机构示范、引领、指导、辐射和服务的责任和义务。自此，老年大学靠自身扩容普及老年教育的功能将逐渐弱化，而示范引领的功能将逐渐凸显和强化。
2.构建“三个中心”是发展方向
建议各级各类老年大学应在已有校舍面积基础上，保持和维持现有规模，减少规模扩张的力度，而在“修炼内功”上做文章，努力提升教育教学质量，成为本区域最优质的老年教育资源聚集地。比如，在招收学员方面，就专业水平而言，由于社区等各种基层老年教育机构可以大量培训零基础或低水平的入门学员，因此，现有老年大学应逐渐减少入门层次学员的招收人数，而使高层次学员比例大于低层次学员比例，甚至有条件的老年大学可以办成本地区老年教育的研究生院。再比如，老年大学应在教学、科研等方面努力提高质量，努力办成区域老年教育的“三个中心”，即教育示范中心、理论研究中心和师资培训中心，将省市级老年大学打造成本区域内老年教育的“高地”。值得关注的是，笔者看到有些老年大学已经开始了打造高地的实践活动，比如，上海老年大学率先成立了老年教育研究院，再比如，吉林省老年大学开始着手建立老年大学研究生院等等。
（二）在信息化趋势中的转型发展
1.远程老年教育势在必行
《规划》在第三大任务“加强老年教育支持服务”中强调“运用信息技术服务老年教育。加强数字化学习资源跨区域、跨部门共建共享，开展对现有老年教育课程的数字化改造，开发适合老年人远程学习的数字化资源”。在第一大任务“扩大老年教育资源供给”中强调“推动开放大学和广播电视大学举办‘老年开放大学’或‘网上老年大学’，并延伸至乡镇(街道)、城乡社区，建立老年学习网点”。
由此可见，老年教育的信息化和发展老年远程教育势在必行。空中课堂、电视收视、网络教育等丰富多彩的远程教育形式，也深受广大老年人欢迎。为满足老年人远程学习的需要，中国老年大学协会成立了远程教育工作委员会，为各省市开展老年远程教育提供了沟通信息、交流经验、资源共享的平台。各地有条件的老年大学还建立了本校的远程教育中心，自己制作老年教育视频课件。为满足老年远程学习需要做了大量行之有效的工作。
2.合作与建立体验基地是发展方向
《规划》责成社会有关部门支持老年教育的信息化、课程的数字化，特别是具体指定国家开放大学体系成立老年开放大学，专门为老年远程教育提供专业化的服务，这将是对远程老年教育的最有力支持，将又好又快地推进远程老年教育的普及和深入到基层。那么，现有的老年大学就可以不必再为是否建立远程中心而纠结了，完全可以直接与开放大学合作，老年大学有最优秀的老年教育师资和老年学员，开放大学有专业的摄录设备和制作人员，这样可以大大节省老年大学建立远程中心的费用和精力。而老年大学则可以成为开放大学学员的体验基地，这样一举两得，效果双赢。
此外，现有老年大学还应把注意力放在搭建与社会联系的桥梁、途径和方式上，一方面是为了满足老年学员参与、服务社会的需要，另一方面也是为了更好地保持老年教育不同于其他教育的鲜明特色。
（三）在开放化趋势中的转型发展
1.老年大学开放的空间与层次
老年大学开放化办学有许多内容或表现形式，归纳起来有两大类，一是教育活动的边界渗透至社会。包括一切走出校门的教学活动、参与社会政治文化体育宣传的活动、交流参观合作办学等活动；二是资源利用的边界延伸至社会。包括善于充分利用社会资源中的资金、设施、场地、人员、活动等一切可以为老年大学利用的资源，以满足其需要，实现其理想。以往各地老年大学在教学活动和资源利用两方面都做了不同程度的探索，取得了广泛而良好的社会效果。
办学开放化从空间范围来说，学术委员会陆剑杰主任提出有三个圈层的开放，即地区内开放、国域内开放、国际间开放，以往老年大学的开放，以地区内开放最多最直接，国域内相对较少，国际间更少。
从开放深度层次来说，有三个层次，即互访、参观、交流的表面层次；展览、演出、才艺表演的展示层次；跨国合办课程、教学资源共享、学术理论研讨的深度合作层次。以往的开放以互访、参观、交流的表面层次最多，其次是展览、演出、才艺表演的展示层次，而跨国合办课程、教学资源共享、学术理论研讨的深度合作还很少。
2.老年大学未来开放的方向与内容
在《规划》引领下，老年大学将更加强化开放意识。首先继续向社会开放，因为社会这个舞台不仅宽广, 而且其背景无比生动和丰富，更为可取的是，社会对老年大学的教学实践无疑具有更高的欣赏水平和评判检验标准；其次，老年大学的开放将向更大的空间拓展，由地区内向国域内拓展将成为常态，而随着开放意识的增强和资金经费的增长，向国际间拓展也将逐渐增多；再次，老年大学的开放还将由表面层次向展示层次深入，更会看到逐渐向深度合作层次渐进。
开放的内容也将逐步拓展，比如，（1）校际间异地游学。老年学员可以到各地老年大学（包括国外老年大学），学习当地最有特色的文化或课程；（2）老年学员旅游文化交流。老年学员可以到各地旅游，并由各地老年大学进行当地旅游文化的培训；（3）各老年大学还可以向其他地区老年大学输出本校别具一格的、独具特色的课程，像景德镇老年大学，就可以输出陶瓷课程，让地处南北——哈尔滨、广州的老年学员，也能学习景德镇青花瓷的制作工艺；云南的老年大学也可以输出民族民间艺术课程，等等。
向国际间的开放，目前已有一些老年大学做了各种层次的尝试。如2013年，澳大利亚布里斯班第三年龄大学组织该校师生参加了由中国南京金陵老年大学举办的“中华文化班”，与该校学员一起学习中国传统文化、书画、养生等课程。太原市老年大学为新加坡快乐学堂学员开设关于太原历史的讲座等等。加强老年教育国际交流与合作，一方面有利于引进和借鉴来自不同国度的先进经验和做法，另一方面可向世界展示中国老年教育的面貌和成果。因此，现有规范化的老年大学将把国际合作作为办学中的一项重要内容。
总之，《规划》是指导全社会参与发展老年教育的纲领性文件，它为我国老年教育未来五年的发展指明了方向，确定了目标，描绘了蓝图，引领了趋势。在老年教育的普及化、信息化、开放化的发展大趋势中，老年教育的中坚力量——老年大学，将在功能定位上确立“示范、引领、指导、辐射和服务”的功能，办成区域内老年教育的“三个中心”，即教育示范中心、理论研究中心和师资培训中心；将在信息化、数字化、远程化方面，与相关部门紧密合作，为适应老年人的远程学习、网络学习、在线学习等现代化学习方式，创新教学方式，建立体验基地或搭建与社会联系的多种渠道和桥梁；将在空间和层次的进一步开放过程中，与全国各地乃至世界各国的老年大学，建立广泛联系，开展密切交流，形成深度合作。老年大学将成为一道奇异的靓丽风景，展现在城市、乡村，展现在广袤的大地上。
